耕地是一種珍貴的自然資源，關(guān)乎人的生存和發(fā)展，是國家糧食安全的根本保證、經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵要素。同時，耕地也是一種獨特的生態(tài)系統(tǒng)，是生態(tài)建設(shè)的空間要素之一。改革開放以來，我國建立了以耕地保護為核心的土地管理制度，并契合經(jīng)濟社會發(fā)展需要，針對耕地保護、利用、管理存在的問題，不斷調(diào)整完善具體政策措施，取得了顯著成效。正是耕地保護，讓我們兜住了吃飯的底線，保障了農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品的供應，促進了鄉(xiāng)村振興和工業(yè)化城鎮(zhèn)化的發(fā)展。而這一切又得益于我國堅定地把制度自信和改革創(chuàng)新統(tǒng)一起來，把目標導向、問題導向、結(jié)果導向結(jié)合起來，把耕地保護“情與勢”的變與耕地保護作為“重中之重”的不變統(tǒng)一起來，持續(xù)保持了制度的活力。

我國耕地保護制度與政策的演進

  黨中央歷來高度重視耕地保護問題。從新中國成立至20世紀60年代，政府在頒布的相關(guān)法規(guī)政策或報告中就多次強調(diào)，非農(nóng)建設(shè)盡量不要占用耕地。改革開放以來，為協(xié)調(diào)好保吃飯、保發(fā)展和保生態(tài)的關(guān)系，黨中央就加強土地管理和耕地保護下發(fā)了三個具有里程碑意義的文件，同時與之緊密對應的是1986年《土地管理法》的出臺及其1998年的修訂和2019年的修正，以及三次機構(gòu)改革和國家土地督察制度的建立，推進了我國土地管理制度體系的建立與完善。

      中發(fā)7號文：耕地保護成為基本國策。1978年，我國進入改革開放和城市化建設(shè)的起步期，我國經(jīng)濟增長駛?cè)肓丝燔嚨?，一批大中型工程項目陸續(xù)開工。這期間，部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)了大量廠房，農(nóng)民為改善居住條件也開始建造房屋，建設(shè)占用耕地大量增加，耕地面積呈急劇下降。1981—1985年的“六五”期間，平均每年凈減少耕地737萬畝。

      為了緩解耕地數(shù)量過快減少趨勢，1986年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強土地管理制止亂占耕地的通知》（中發(fā)〔1986〕7號，簡稱中發(fā)7號文），明確要求各級黨委和政府必須高度重視，采取有力措施，加強土地管理，迅速制止亂占耕地、濫用土地的現(xiàn)象；第一次正式提出“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地，是我國必須長期堅持的一項基本國策”；明確“建立和完善土地管理法規(guī)，抓緊制訂《中華人民共和國土地法》”；明確要建立健全土地管理機構(gòu)，決定成立國家土地管理局，作為國務(wù)院的直屬機構(gòu)，負責全國土地、城鄉(xiāng)地政的統(tǒng)一管理工作。

      根據(jù)中發(fā)7號文的要求，同年6月25日，第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會審議通過了《中華人民共和國土地管理法》，標志著我國土地管理和耕地保護進入法治化階段；同年8月，國家土地管理局正式掛牌辦公?？梢哉f，中發(fā)7號文是我國土地管理史上第一個里程碑式的文件，奠定了我國土地管理的基石。中發(fā)7號文下發(fā)后，一系列有關(guān)嚴格耕地保護的政策和措施相繼出臺，對于嚴控占用耕地起到了較好的作用。

      中發(fā)11號文：實行耕地總量動態(tài)平衡和占補平衡等。隨著改革開放深入推進，1986—1997年，我國經(jīng)濟建設(shè)全面鋪開，特別是1991年以后，全國上下形成“開發(fā)區(qū)熱”“房地產(chǎn)熱”“上項目熱”，加上農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和其他非農(nóng)建設(shè)占用，耕地流失速度仍然較快。1994年，美國經(jīng)濟學家萊斯特·布朗在美國《世界觀察》刊載《誰來養(yǎng)活中國》的文章，推斷到2030年中國將成為一個每年必須進口糧食2.16億~3.78億噸的“糧食進口大國”，中國的糧食進口將威脅到欠發(fā)達國家的生存。這一著作在國內(nèi)外引起軒然大波，成為錯誤宣揚“中國威脅論”的另一種形式。1996年11月，我國在世界糧食首腦大會上作出莊嚴承諾：“中國能夠立足本國做到糧食安全，糧食自給率不低于95％，凈進口量不超過國內(nèi)消費量的5%?！?/p>

     為了遏制亂占濫用耕地的勢頭，1997年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步加強土地管理  切實保護耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號，簡稱中發(fā)11號文），明確“保護耕地就是保護我們的生命線”，“必須采取治本之策，扭轉(zhuǎn)在人口繼續(xù)增加情況下耕地大量減少的失衡趨勢”；第一次提出要實行耕地總量動態(tài)平衡和耕地占補平衡；確立了土地用途管制制度的基礎(chǔ)性地位，強化對建設(shè)占用耕地的控制，同時凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目占用耕地審批，直至《土地管理法》修訂出臺；明確嚴格控制征用耕地出讓土地使用權(quán)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的土地收益全部上繳中央；明確強化土地執(zhí)法監(jiān)督，提出要將加強土地管理、切實保護耕地等情況，作為考核地方各級黨委和人民政府的重要內(nèi)容。

      1998年，原副部級的國家土地管理局調(diào)整為正部級的國土資源部；同年8月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議修訂《土地管理法》，專設(shè)“耕地保護”一章共12條。至此，耕地保護的力度進一步加大，土地管理體制進一步變革，以耕地總量動態(tài)平衡和土地用途管制制度為核心的現(xiàn)行土地管理制度體系基本形成。

      中發(fā)4號文：數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護新格局。黨的十八大以后，中央提出統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)。這一時期耕地減少速度有所減緩，全國年均建設(shè)占用耕地的規(guī)模從1985—1996年的750萬畝左右下降到1999—2015年間的350萬畝左右，但耕地保護仍面臨一些新情況、新問題。如：隨著新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化深入推進，不可避免還要占用一定數(shù)量耕地；為推進生態(tài)文明建設(shè)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、退耕還林還草還濕、污染耕地治理等，還要調(diào)減一部分不穩(wěn)定耕地；耕地后備資源減少，耕地保護激勵機制尚不健全，實現(xiàn)耕地占補平衡“占優(yōu)補優(yōu)”的難度日趨加大。

      為此，2017年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號，簡稱中發(fā)4號文），提出了“耕地是我國最為寶貴的資源”、“像保護大熊貓一樣保護耕地”等重要戰(zhàn)略論斷，再次明確了耕地保護工作的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和極端重要性，在這個問題上絕不能犯顛覆性錯誤；確立了數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護新格局，構(gòu)建了管控、建設(shè)、激勵多措并舉的耕地保護新機制，形成了明責任、算大賬、差別化的耕地占補平衡新方式；系統(tǒng)構(gòu)建了新時期耕地保護制度框架體系，為做好當前和今后一個時期的自然資源管理工作提供了行動綱領(lǐng)。

      2018年，國務(wù)院機構(gòu)改革，組建了自然資源部，對自然資源開發(fā)利用和保護進行統(tǒng)一監(jiān)管，為耕地資源“三位一體”保護奠定了體制保障。2019年，新修正的《土地管理法》頒布，實現(xiàn)耕地保護的重心從數(shù)量平衡到數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”并重的轉(zhuǎn)變，并將“基本農(nóng)田”上升為“永久基本農(nóng)田”。2021年，新修訂的《土地管理法實施條例》進一步細化完善了《土地管理法》關(guān)于耕地保護的新要求，嚴格貫徹落實黨中央、國務(wù)院近年來關(guān)于加強耕地保護、改進占補平衡、制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”等決策部署，為確保國家糧食安全打下堅實的制度基礎(chǔ)。

耕地保護制度與政策持續(xù)完善的邏輯

我國始終堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，但具體政策措施又及時根據(jù)耕地保護出現(xiàn)的新形勢、新任務(wù)、新問題不斷調(diào)整完善，以更貼近人民需求、更符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律、更契合不同時期黨和國家的價值目標。其基本的邏輯是依據(jù)國際形勢、國家經(jīng)濟社會發(fā)展階段性需要與突出矛盾、耕地資源的緊缺程度、耕地利用的結(jié)構(gòu)性問題、耕地保護體制機制改革等，以耕地“保什么、誰來保、怎么保”等為核心問題，修正耕地保護的目標、內(nèi)涵，推動政策措施調(diào)整，待時機成熟時再進行制度改革完善。

      堅持以人民為中心，堅守耕地紅線、實行最嚴格的耕地保護制度始終不變。耕地保護的初心就是保飯碗，耕地保護的第一目標就是糧食安全。因此，耕地數(shù)量保護，堅守18億畝耕地紅線，是耕地保護制度的核心和底線。堅持最嚴格的耕地保護，始終未變；堅持永久基本農(nóng)田保護制度、嚴格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地、嚴格實施耕地占補平衡制度、嚴格落實耕地保護責任等始終未變。

      在此過程中，變的是耕地保護的落腳點不斷精準，從原先的“重數(shù)量、輕質(zhì)量”到“數(shù)量、質(zhì)量并重”再到“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體”，體現(xiàn)了對耕地保護認識的逐步深化；變的是耕地保護的側(cè)重點不斷延展，從最初單純的“守好紅線”到逐步增加“補好紅線”“建好紅線”“用好紅線”，體現(xiàn)了耕地保護從單向管控到多點發(fā)力；變的是耕地保護的手段不斷完善，從單純的行政手段到行政手段、經(jīng)濟手段、工程手段并舉，再到大量運用技術(shù)手段，體現(xiàn)了耕地保護不斷走向綜合化、精細化。

     此外，基本農(nóng)田、高標準農(nóng)田、可調(diào)整耕地、不穩(wěn)定耕地、永久基本農(nóng)田、可長期穩(wěn)定利用耕地等，都是這個進程中關(guān)于耕地保護的內(nèi)涵創(chuàng)新。耕地占補平衡、基本農(nóng)田調(diào)整補劃、耕地易地“占補平衡”、耕地總量動態(tài)平衡、耕地“進出平衡”等，也是這個進程中關(guān)于耕地管控的制度創(chuàng)新。

      堅持服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局，不斷優(yōu)化耕地保護政策措施。2008年，全球金融危機爆發(fā)，許多企業(yè)倒閉，大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村成為農(nóng)民生活的緩沖區(qū)、避風港，凸顯了耕地保護作為社會穩(wěn)定壓艙石、穩(wěn)壓器的重要地位。2009年，為貫徹落實黨中央、國務(wù)院應對金融危機的決策部署，國土資源部圍繞擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展大局，主動參與宏觀調(diào)控，開展“保增長保紅線行動”（又稱“雙保行動”）。

      這一時期，耕地保護的目標，不僅是糧食安全，還要保證經(jīng)濟安全和社會安全。為此，國土資源部出臺了一系列政策措施，如：支持“擴內(nèi)需、保增長”，允許部分項目耕地占補平衡“邊補邊占”，鼓勵各地探索耕地占補平衡市場化，緩解部分地區(qū)補充耕地壓力；為緩解建設(shè)項目用地過程中的規(guī)劃調(diào)整難、報批難，提高審批效率，允許在新一輪規(guī)劃修編中多劃一部分基本農(nóng)田，用于規(guī)劃期內(nèi)不易確定具體范圍的建設(shè)項目占用等；為服務(wù)人民日益增長的物質(zhì)文化需求，滿足人民食物結(jié)構(gòu)的變化和對食物品質(zhì)的要求，扶持規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖、設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展，并適時調(diào)整設(shè)施農(nóng)用地政策等。這些政策措施的出臺，在嚴格耕地保護原則的同時，也體現(xiàn)了耕地保護的靈活性。

      生態(tài)文明新時代，耕地保護的目標和政策內(nèi)涵更加豐富。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速進程中，建設(shè)項目、環(huán)境綠化、糧食生產(chǎn)之間的“爭地矛盾”日益突出。要改善人居環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，還需要進一步關(guān)注和發(fā)揮耕地的生態(tài)價值，充分發(fā)揮耕地的生態(tài)服務(wù)功能、綠色空間功能、文化景觀功能、消化人畜排泄物保護水環(huán)境的功能等。而加大生態(tài)文明建設(shè)力度，退耕還林還草還濕，污染耕地治理等，還要調(diào)減一部分不穩(wěn)定耕地。同時，也要避免個別地方在易地補充耕地過程中缺乏統(tǒng)籌與監(jiān)管，在利益驅(qū)動下扭曲補充耕地指標交易，引發(fā)不當圍墾、開荒，影響生態(tài)環(huán)境等現(xiàn)象。

       這一時期，耕地保護的目標，不僅是保糧食安全、經(jīng)濟安全和社會安全，還增加了生態(tài)安全的目標。耕地保護的政策措施強調(diào)在做好數(shù)量管控的同時，加強耕地質(zhì)量管理和生態(tài)管護，堅持經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。為此，中發(fā)4號文提出在大城市周邊劃定永久基本農(nóng)田，進一步發(fā)揮耕地的優(yōu)化景觀、保護自然生態(tài)、傳承文化、優(yōu)化空間布局等功能；提出科學有序開發(fā)利用耕地后備資源，盡量將后備資源留待后人開發(fā)；加強耕地生態(tài)修復和保護，明確禁止開墾的區(qū)域和地類，禁止違規(guī)毀林開墾耕地；提出減肥減藥、高效種植，為高效特色農(nóng)業(yè)奠定基礎(chǔ)等。

       為應對變局，采取更有力的措施保證糧食生產(chǎn)。長期以來，耕地保護總體上是重“非農(nóng)化”而輕“非糧化”，也就是重“耕地的生產(chǎn)能力”，輕“耕地的實際生產(chǎn)情況”。2020年，全球糧食供應的緊張局勢加劇，全球多個國家采取限制糧食出口措施。黨中央將耕地保護上升到國家安全的高度，反復強調(diào)中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。針對近年來一些地方不同程度出現(xiàn)耕地“非糧化”傾向，國家進一步加強和細化了耕地管控要求，明確不止要實行耕地“占補平衡”，還要實行耕地“進出平衡”；不僅管控耕地“非農(nóng)化”，還要對耕地“非糧化”進行管控。這是擺在耕地保護管理者面前的一道難度很大但又必須答好的時代問卷。